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El Poder Legislativo mexicano, encarnado en la figura del Congreso General, es el órgano responsable, a través del procedimiento legislativo, de producir las normas legales que expresan la voluntad del pueblo mexicano y que se constituyen, en razón de su origen y procedimiento de elaboración, en las normas primordiales del ordenamiento jurídico mexicano, únicamente sometidas a la Constitución.
En el derecho mexicano, y siguiendo al maestro Eduardo García Máynez, es frecuente distinguir seis etapas típicas de elaboración de la ley, a saber:
a) Iniciativa,
b) Discusión,
c) Aprobación,
d) Sanción,
e) Publicación,
f) Iniciación de la vigencia.
Otros autores, suelen reducirlas a cinco etapas, excluyendo del procedimiento a la sanción e iniciación de la vigencia y agregando la de promulgación.
Se acepte una u otra clasificación, por nuestra parte y con la mirada puesta en nuestra Constitución, proponemos tres fases perfectamente delimitadas que conforman el llamado procedimiento legislativo, a saber:
1) Fase de iniciativa;
2) Fase de discusión y aprobación por las Cámaras; y
3) Fase integradora de la eficacia.
1) Fase de iniciativa. Este primer momento del procedimiento legislativo se encuentra regulado por los artículos 71 y 122, base primera, fracción V, inciso ñ), constitucionales, así como por el 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos (en adelante RICG). De esta manera, el derecho de hacer propuestas o presentar proyectos de ley está reconocido por la propia Constitución mexicana, la cual indica de manera muy clara quiénes son los titulares en exclusiva de esta potestad. Señalando tales artículos al:
Presidente de la República como facultado para ejercer el derecho de iniciativa. De esta manera, el Presidente de la República puede presentar cualquier tipo de iniciativa de ley o decreto; pero de manera exclusiva le corresponderá presentar las iniciativas de:
La Ley de Ingresos,
El Presupuesto de Egresos de la Federación, y
La Cuenta Pública.
Con base en la normativa antes citada, también los miembros de una y otra Cámara, es decir, los diputados y los senadores, son titulares de la iniciativa legislativa. Los legisladores pueden presentar proyectos de ley o decreto sin más restricciones que respetar las materias reservadas al Presidente de la República. No se exige, incluso, que el proyecto de ley o decreto sea suscrito por un número determinado de legisladores. En este sentido es válido pensar en que la iniciativa legislativa pueda ejercitarse individualmente por cada uno de los parlamentarios y también presentarse proyectos de manera conjunta.
Finalmente, los citados artículos 71 constitucional y 55 del RICG en su fracción tercera, otorgan, asimismo, este derecho a las legislaturas de los estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal por la vía del artículo 122, base primera, fracción V, inciso ñ), para presentar iniciativas en materias relativas al Distrito Federal ante el Congreso de la Unión.
Todos los proyectos de ley o decreto pueden presentarse indistintamente en cualquiera de las cámaras, a elección de el o de los proponentes, los cuales pasarán de inmediato a comisión. Pero esta regla general encuentra dos excepciones, a saber:
Los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones e impuestos; o bien sobre reclutamiento de tropas, los cuales, por mandato constitucional (artículo 72 inciso h), deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.
Para conocer de las incitativas de ley o decreto es necesario, con fundamento en el artículo 63 constitucional, que se integre el quórum necesario, es decir deben estar presentes la mitad más uno de los miembros de las cámaras. Finalmente hay que señalar que nuestra propia Norma Fundamental establece que si el proyecto de ley ha sido rechazado por la cámara de origen, el mismo no podrá presentarse en las sesiones de ese año (artículo 72, inciso g).
2) Fase de discusión y aprobación. Una vez presentado el proyecto de ley o decreto por alguno de los titulares de la iniciativa legislativa, se da inicio a la etapa de discusión y aprobación del proyecto de ley o decreto; en este periodo del procedimiento legislativo ordinario se pretende fijar definitivamente el contenido de la ley. Esta fase está regulada por los artículos 72 de la Constitución y del 95 al 134 de RICG.
Recibido el proyecto por una de las cámaras, el presidente de la misma lo turnará a la comisión a la que corresponda el estudio en razón de la materia que entrañe la iniciativa legislativa, misma que será publicada en la Gaceta Parlamentaria. De esta manera, la Cámara que ha recibido la iniciativa se constituye en la Cámara de Origen, quedando a su colegisladora la función de Cámara Revisora.
Este es el momento en el que las comisiones legislativas desplegarán sus trabajos y harán uso de todas sus facultades para solicitar documentos y mantener conferencias con Secretarios de Despacho, Jefes de Departamento, etcétera, a fin de presentar un dictamen de los negocios de su competencia.
Todo dictamen de comisión deberá contener una parte expositiva de las razones en que se funde y concluir con proposiciones claras y sencillas que puedan sujetarse a votación. Para que haya dictamen, éste deberá presentarse firmado por la mayoría de los individuos que componen la Comisión. Si alguno o algunos no están de acuerdo con la mayoría, podrán presentar su voto particular por escrito.
Una vez que los dictámenes estén firmados por la mayoría de los miembros de la Comisión encargada del asunto, se publicarán junto con los votos particulares, si los hubiera, a más tardar cuarenta y ocho horas antes del inicio de la sesión en que serán puestos a discusión y votación. A los dictámenes publicados de esta manera, podrá dispensarse la lectura, previa consulta al Pleno en votación económica.
Los dictámenes en su totalidad estarán sujetos a discusión en lo general, pero en lo particular sólo se discutirán los artículos reservados.
En relación con las discusiones en general de un dictamen de ley, cada grupo parlamentario contará con quince minutos para su intervención; después de ésta se abrirán hasta dos turnos de cuatro oradores en pro y cuatro en contra, los que dispondrán de diez minutos cada uno. La participación de los grupos parlamentarios se realizará en orden creciente en razón del número de diputados que lo conforman.
Agotada la discusión en lo general y consultado el Pleno sobre artículos reservados para discusión en lo particular, en un solo acto se votará el dictamen en lo general y los artículos no reservados.
Si el dictamen fuere rechazado al término de la discusión en lo general, en la sesión siguiente se pondrá a discusión el voto particular. Si fuesen más de uno los votos se discutirá el del grupo parlamentario de mayor número de diputados y si éste se rechaza también, se procederá a discutir en la siguiente sesión el del Grupo Parlamentario que siga en importancia numérica, y así sucesivamente hasta agotarlos todos.
La discusión en lo particular será de la siguiente manera: se discutirá cada artículo reservado; cuando el proyecto conste de más de treinta artículos se consultará al Pleno si procede su discusión por capítulos. Una vez que se haya llegado a un acuerdo al respecto se procederá a abrir un turno de hasta cuatro oradores en contra y cuatro en pro, por cada artículo o grupo de éstos; de tal manera que cada orador dispondrá de cinco minutos si se discute por artículos y de diez minutos cuando se discuta por grupo de artículos.
Si un artículo o grupo de artículos fuese rechazado por la cámara, esa parte del dictamen regresará a comisión para que ésta lo reelabore, tomando en consideración todo lo dicho durante la discusión, y lo presente nuevamente en sesión posterior. Entretanto, el resto del proyecto de ley aprobado quedará a disposición de la Presidencia de la Mesa Directiva y no podrá turnarse a la colegisladora hasta que no se presente la nueva propuesta de la comisión dictaminadora y la cámara resuelva al respecto. Una vez concluidas las discusiones en lo general y en lo particular, se procederá a la votación, misma que se realiza a través del sistema electrónico de asistencia y votación.
Aprobado un proyecto en la cámara de origen, pasará a la otra cámara colegisladora, que de igual manera procederá a la discusión y aprobación de la iniciativa de ley. En este momento pueden presentarse tres situaciones distintas, a saber:
1) Que la cámara revisora la apruebe sin modificaciones; en cuyo caso se continuará con el procedimiento legislativo iniciándose así la fase que hemos denominado integradora de la eficacia (artículo 72, inciso a, constitucional).
2) Que algún proyecto de ley o decreto fuese desechado en su totalidad por la cámara revisora, en cuyo caso volverá a la cámara de origen con las observaciones que aquélla le hubiese hecho. Si una vez examinado fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes de la cámara de origen, pasará a la cámara revisora, que lo desechó, la cual deberá volverlo a tomar en consideración y si lo aprobare por la misma mayoría se pasará a la siguiente etapa del procedimiento legislativo. Pero, en caso contrario, si la cámara revisora lo volviera a rechazar, dicha iniciativa de ley no podrá presentarse nuevamente en el mismo periodo de sesiones (artículo 72, inciso d, de la Constitución).
3) Si no se presentará ninguno de los dos supuestos anteriores y un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, modificado, o adicionado por la cámara revisora; la discusión de la cámara de origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la cámara de origen se pasará a la siguiente fase del procedimiento legislativo.
Si por el contrario, las reformas o adiciones, elaboradas por la cámara revisora, fuesen rechazadas por la mayoría de los votos en la cámara de origen, la iniciativa volverá a aquélla para que considere las razones expuestas por ésta, y si por mayoría absoluta de los votos presentes, en la cámara revisora se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto en lo que haya sido aprobado por ambas cámaras se someterá a la siguiente fase (artículo 72, inciso e, constitucional).
Si la cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de los votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas cámaras acuerden, por mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes (artículo 72, inciso e, constitucional).
3) Fase integradora de la eficacia. Una vez aprobado el proyecto de ley o decreto por la Cámara de Diputados y la de Senadores, se comunicará al Ejecutivo, firmado por los presidentes de cada una de las cámaras. Corresponde en este momento al Presidente de la República manifestar su acuerdo sancionando la ley y ordenando su promulgación o expresar su disconformidad formulando objeciones al proyecto.
En caso de que el Presidente esté de acuerdo con la totalidad del proyecto procederá a sancionarlo y a disponer que se promulgue como ley. La sanción es el acto de aceptación de una iniciativa de ley o decreto por parte del Poder Ejecutivo y en tal sentido la Constitución Mexicana en su artículo 72 b) señala que: "Se reputará aprobado todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término, hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el Congreso esté reunido".
Como puede inferirse de lo anteriormente enunciado, este es el momento en el que el Presidente de la República puede ejercer su derecho de veto sobre cualquier ley. De tal manera que si el proyecto de ley es desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de origen, misma que deberá discutirlo nuevamente y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora y si fuese sancionada por ésta por la misma mayoría, el proyecto de ley o decreto será devuelto al Ejecutivo para su promulgación.
La promulgación consiste en una declaración solemne de acuerdo con una fórmula especial mediante la cual se formaliza la incorporación de la ley de manera definitiva al ordenamiento jurídico. Dicha fórmula, conforme al artículo 70 de la Constitución, es la siguiente: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta (texto de la ley o decreto)". La sanción y la promulgación no se diferencian espacial y temporalmente, sino que se efectúan en el mismo acto.
Junto con la sanción y la promulgación, el Presidente de la República debe proceder a la publicación de la ley. La promulgación en el derecho mexicano incluye la obligación de publicar la ley, como medio de que se vale el poder público para dar a conocer la nueva ley a todos los ciudadanos. La publicación de las leyes se realiza en el Diario Oficial de la Federación, órgano de difusión del Estado.
REGLAS PARA EL DEBATE DEL DICTAMEN EN EL PLENO DE LA
CÁMARA DE DIPUTADOS
PUBLICACIÓN
Los dictámenes, sin excepción deberán publicarse en la Gaceta Parlamentaria a más tardar 48 horas antes del inicio de la sesión en que serán puestos a disposición en la sesión.
Podrá dispensarse la segunda lectura del dictamen, previa consulta del pleno en votación económica, cuando ya ha sido publicado. Dicha publicación surtirá los efectos del artículo 108 del RICG que establece que al principio de la discusión cuando lo pida algún legislador, la Comisión Dictaminadora deberá explicar los fundamentos de su dictamen y aun leer las constancias del expediente, si fuera necesario; acto continuo, seguirá el debate. Artículo 12 y 14 del Acuerdo Parlamentario relativo a las sesiones, integración del orden del día, los debates y las votaciones de la Cámara de Diputados (en adelante Acuerdo Parlamentario 11/97).
DISCUSIÓN EN LO GENERAL
Cada grupo parlamentario dispondrá de 15 min. para una intervención.
De manera excepcional cuando se discuten reformas constitucionales las intervenciones serán de 20 min.
Las intervenciones de los grupos parlamentarios se realizarán en orden creciente en razón de los diputados que los conforman.
Los diputados sin grupo parlamentario acordarán con uno de éstos su participación en la discusión. Art. 97 del RICG y arts. 15 y 16 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
Se integrarán listas de los diputados que soliciten la palabra en contra y otra lista en favor, las cuales se leerán antes de comenzar la discusión.
Si algún diputados que haya pedido la palabra no estuviere presente en el salón cuando le toque hablar, se le colocará al final de la lista. Arts. 96 y 99 del RICG.
PRIMER TURNO: cuatro oradores en pro y cuatro en contra, de 10 min. cada intervención.
De manera excepcional cuando se discuten reformas constitucionales las intervenciones serán de 15 min.
Los diputados sin grupo parlamentario podrán inscribirse directamente.
Los oradores hablarán alternativamente en contra o en pro de acuerdo al orden de las listas comenzando por el inscrito en contra.
El Presidente consultará al Pleno si el asunto se encuentra suficientemente discutido. Arts. 115, 148, 149 y 150 del RICG. Art. 16 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
SEGUNDO TURNO cuatro oradores en pro y cuatro en contra de 10 min., cada intervención.
De manera excepcional cuando se discuten reformas constitucionales las intervenciones serán de 15 min. Art. 16 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
Los Diputados, aun cuando no estén inscritos en las listas de oradores, podrán pedir la palabra para rectificar hechos o contestar alusiones personales, cada intervención será de 5 min., pero pasarán a tribuna después de concluido el turno correspondiente. Sólo podrán realizarse hasta 5 intervenciones de este tipo, una vez agotadas éstas, la Presidencia consultará al Pleno si se procede a dar curso al turno de oradores siguiente o a la votación, según sea el caso. Art. 102 del RICG y art. 20 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
Se consulta al Pleno sobre los artículos reservados para su discusión en lo particular. Art. 17 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
Votación nominal del dictamen en lo general y en los artículos no reservados. Arts. 117, 134, 147 148 del RICG. Art. 17 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
En caso de ser aprobado se procederá a su discusión en lo particular.
Por el contrario si fuese rechazado, se preguntará en votación económica, si vuelve o no el dictamen a comisión.
Si la resolución fuese afirmativa, volverá en efecto, para que lo reforme; pero si fuera negativa se tendrá por desechado.
En caso de ser rechazado un dictamen y si existiere voto particular se pondrá a discusión en la siguiente sesión.
Si hubiese más de un voto particular se discutirá primero el que presente el diputado perteneciente al grupo parlamentario de mayor número de integrantes, si fuere rechazado se discutirá en la siguiente sesión, el voto particular presentado por el diputado perteneciente al grupo parlamentario que siga en importancia numérica, y así sucesivamente hasta que fuese necesario. Art. 117 del RICG. Art. 17 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
DISCUSIÓN EN LO PARTICULAR
Se discutirá cada artículo reservado.
Cuando el dictamen contenga más de 30 artículos se consultará al pleno si procede su discusión por grupo de artículos.
Se podrán apartar las fracciones o incisos que se quieran impugnar, y lo demás del proyecto que no amerite discusión se podrá reservar para votarlo después en un sólo acto.
Cuando se discuten reformas constitucionales solo se podrán discutir articulo por articulo. Arts. 132 y 133 del RICG. Artículo 18 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
Se integrarán listas de los diputados que soliciten la palabra en contra y en pro, las cuales se leerán antes de comenzar la discusión de cada artículo.
Si algún diputado que haya pedido la palabra no estuviere presente en el salón cuando le toque hablar, se le colocará al final de la lista. Arts. 96 y 99 del RICG.
Un turno de cuatro oradores en pro y cuatro en contra, de 5 min. cada intervención cuando se discuta por artículo y de 10 min. cuando se discute por grupo de artículos.
De manera excepcional cuando se discutan reformas constitucionales las intervenciones serán de 15 min. Art. 18 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
El Presidente consultará al Pleno, mediante votación económica, si el artículo se encuentra lo suficientemente discutido. Art. 115, 148 a 150 del RICG.
Los diputados, aun cuando no estén inscritos en las listas de oradores, podrán pedir la palabra para rectificar hechos o contestar alusiones personales, cada intervención será de 5 min. pero pasarán a tribunal después de concluido el turno correspondiente.
Sólo podrán realizarse hasta 3 intervenciones de este tipo, una vez agotadas éstas, la presidencia consultará al Pleno, mediante votación económica si se procede a dar curso al turno siguiente de oradores o a la votación, según sea el caso. Arts. 20 del Acuerdo Parlamentario 11/97 y 102 del RICG.
Se llevará a cabo la votación nominal del artículo o del grupo de artículos reservados.
Si un artículo o grupo de artículos sometidos a discusión en lo particular fueren rechazados, esa misma parte del dictamen regresará a comisión para que ésta lo reelabore. El resto del dictamen aprobado quedará a disposición de la presidencia y no podrán turnarse a la colegisladora hasta que no se presente nueva propuesta de la comisión dictaminadora y la cámara resuelva lo pertinente. Arts. 147 y 148 del RICG y 19 del Acuerdo Parlamentario 11/97.
MOCIONES
En la fase de discusión y aprobación pueden presentarse diversos tipos de mociones, éstas son interrupciones que al discurso de un orador, al trámite por acordar o a la decisión de la Mesa, presenta un legislador para diferentes fines y efectos.
Dentro del procedimiento legislativo y concretamente en la fase de discusión de las iniciativas, los legisladores tienen derecho para que, sin observar el turno reglamentario, dirijan a la presidencia (en cualquier estado que se encuentre el debate), alguna moción. El Presidente les dará o negará trámite.
Las mociones pueden ser de diversos tipos según se solicite la interrupción de un discurso y podemos clasificarlas de las siguiente manera:
MOCIÓN DE ORDEN: Procede en los siguientes casos: a) para ilustrar la discusión con la lectura de un documento; b) cuando se infrinjan artículos del reglamento para el gobierno interior del congreso general de los Estados Unidos Mexicano, en cuyo caso deberá ser citado el articulo respectivo; c) cuando se viertan injurias contra alguna persona o corporación, pero no podrá llamarse al orden al orador que critique o censure a funcionarios públicos por faltas o errores cometidos en el desempeño de sus atribuciones; d) cuando el orador se aparte del asunto sometido a discusión. Artículos 104, 105 y 107 del RICG.
MOCIÓN SUSPENSIVA: Se leerá la proposición y, sin otro requisito que oír a su autor, si la quiere fundar, y a algún impugnador, si lo hubiere, se preguntará a la cámara si se toma en consideración inmediatamente. En caso afirmativo se discutirá y votará en el acto, pudiendo hablar al efecto, 3 individuos en pro y 3 en contra; pero si la resolución de la cámara fuese negativa, la proposición se tendrá por desechada. No podrá presentarse más de una moción suspensiva en la discusión de un negocio. Arts. 110 y 111 de RICG.
MOCIÓN ACLARATIVA: Cuando alguien de los presente solicite el uso de la palabra para que se lea algún documento en relación con el debate para ilustrar la discusión, pedirá la palabra para el solo el efecto de hacer la moción correspondiente, si es aceptada por la cámara la lectura de dicho documento deberá hacerse por uno de los secretarios, continuando después en el uso de la palabra el orador. Art. 113 del RICG.
SUSPENSIÓN DE LAS DISCUSIONES
Finalmente, hay que señalar bajo que circunstancias pueden suspenderse las discusiones, el art. 109 del RICG señala que ninguna discusión podrá suspenderse, sino por las causas siguientes:
PRIMERA, por ser la hora en que el Reglamento fija para hacerlo, a no ser que se prorrogue por acuerdo de la cámara.
SEGUNDA, porque la cámara acuerde dar preferencia a otro negocio de mayor urgencia o gravedad.
TERCERA, por graves desórdenes en la misma cámara.
CUARTA, por falta de quórum. Si el número de asistentes es dudoso, se comprobará pasando lista y si es verdaderamente notoria la falta de éste, bastará la simple declaración del presidente.
QUINTA, por proposición suspensiva que presente alguno o algunos de los miembros de la cámara y que ésta apruebe.
II. Función presupuestaria o financiera
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La función presupuestaria, hacendaria o financiera fraguó el tránsito de las monarquías absolutas a las monarquías parlamentarias; en nuestros días es una facultad reconocida a la mayor parte de los parlamentos contemporáneos y consiste en la:
Aprobación de la Ley de ingresos y del Presupuesto de Egresos;
Revisión de la Cuenta Pública Anual;
Aprobación de las bases para la celebración, por el Ejecutivo, de empréstitos sobre créditos de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos; y
Para reconocer y pagar la deuda nacional.
Ley de Ingresos
Como lo hemos señalado con anterioridad, corresponde al Ejecutivo Federal presentar anualmente a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egreso de la Federación cuya aprobación, en este último caso, es facultad exclusiva de dicha Cámara (artículo 74, fracción IV).
La Ley de Ingresos encuentra su fundamento en dos artículos de nuestra Constitución, el primero de éstos el artículo 31 que establece la obligación de todos los mexicanos de contribuir para los gastos públicos de la Federación, el Distrito federal y de los estados y municipios en que residan de manera proporcional y equitativa que dispongan sus leyes. De igual manera, el artículo 73 fracción VII atribuye al Congreso de la Unión la facultad de establecer las contribuciones para cubrir el presupuesto.
Algunas de las características que podemos atribuirle a la Ley de Ingresos, son las siguientes:
Anualidad: tiene vigencia durante un año fiscal, que corresponde al año calendario.
Precisión: en virtud de que cualquier impuesto y recaudación que no esté claramente establecida en dicha ley no podrá ser recaudado.
Previsibilidad: ya que establece las cantidades estimadas que por cada concepto habrá de obtener la hacienda pública.
Especialidad: en razón de que dicha ley contiene un catálogo de rubros por obtener en el año de su vigencia.
Es oportuno señalar que aunque la iniciativa de dicha ley debe presentarse en la Cámara de Diputados, la discusión y aprobación de la misma es una facultad del Congreso de la Unión, esto es, de ambas cámaras.
EGRESOS DEL ESTADO
El Estado debe realizar diversos gastos a efecto de cumplir con sus objetivos y fines, los cuales lleva a cabo con la autorización del Poder Legislativo a través de la Cámara de Diputados, a la que corresponde de manera exclusiva la discusión y aprobación anual del Presupuesto de Egresos.
El presupuesto de Egresos es el documento que concentra las partidas en las que el gobierno podrá gastar para satisfacer las necesidades colectivas, pero también es un instrumento que orienta la actividad económica del país.
En virtud de que el Presupuesto de Egresos es producto de la recaudación de los impuestos y, por tanto, es dinero aportado por los gobernados, su uso debe de ser el correcto, es decir, debe ser utilizado para satisfacer las necesidades primarias del país; por tal razón, la fiscalización en el gasto de los recursos es un aspecto muy importante, en los Estados modernos.
En algunos países europeos cuando se habla de Presupuesto se refieren tanto a los ingreso como a los egresos. En México, cuando hablamos de presupuesto, nos estamos refiriendo a los egresos. Así suele hablarse del presupuesto de egresos.
DEFINICIÓN
El Presupuesto de egresos es el acto legislativo que permite a la Administración pública usar los recursos monetarios del Estado durante un año fiscal.
La propia Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal lo define de las siguiente manera:
El Presupuesto de Egresos de la Federación será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expresar durante el periodo de un año a partir del 1º de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que el propio presupuesto señalen.
CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO
* Es un acto legislativo, que compete en exclusiva a la Cámara de Diputados según lo señala el artículo 74 fr. IV.
* Contiene una autorización a la administración pública para que ésta utilice los recursos pecuniarios que se recauden; es decir, la administración sólo podrá erogar las cantidades que se le hayan autorizado mediante el presupuesto y con apego estricto al mismo.
* Está limitado, en el tiempo, a un años fiscal; es decir, del 1º de enero al 31 de diciembre.
NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO
En torno a la naturaleza jurídica del presupuesto no existe unanimidad en la doctrina y en torno a ésta hay fundamentalmente dos posturas que resumimos a continuación:
Primera.- Desde un punto de vista eminentemente formal y orgánico el Presupuesto de egresos es un acto legislativo, puesto que sigue el procedimiento usual de cualquier ley (fase de iniciativa, fase de discusión y aprobación, y fase integradora de la eficacia). La crítica más seria a esta postura insiste en señalar que el Presupuesto no es una ley porque en su elaboración sólo interviene una de las dos cámaras (la de diputados).
Segunda.- Desde un punto de vista material el Presupuesto de Egresos no reúne las notas que identifican a una ley: generalidad, abstracción e impersonalidad; sino que por el contrario contiene disposiciones concretas, particulares y dirigidas específicamente a los entes públicos. Por ello hay quienes consideran al Presupuesto de Egresos como un acto administrativo emitido por un órgano legislativo.
PRINCIPIOS QUE RIGEN AL PRESUPUESTO DE EGRESOS
Los principios que rigen o los requisitos que deben normar al presupuesto son los siguientes:
1) Universalidad; 2) Unidad; 3) Especialidad; 4) Planificación; 5) Anualidad; 6) Previsión; 7) Periodicidad;
Claridad; 9) Publicidad; 10) Exactitud; 11) Exclusividad.Universalidad.- Dicha universalidad se predica del Presupuesto de Egresos, porque éste debe contener todos los gastos del poder público.
Unidad.- Significa que todo el presupuesto debe estar contenido en un solo documento. Este principio no es constante en todos los países, hay algunos en donde el presupuesto consta en diversos textos, tales como gastos corrientes, sueldos, inversiones, etc.
Especialidad.- El Presupuesto de Egresos debe detallar las partidas y no otorgarlas de manera general. En este sentido un amplio sector de la doctrina sostiene que en ocasiones tal especialidad obstaculiza de manera considerable la actividad del Ejecutivo; por lo anterior, es común recurrir a determinados conceptos para especificar el destino de los gastos, como son:
Ramos.- Que se corresponden con los distintos poderes, Secretarías o erogaciones específicas como la deuda, las entidades paraestatales, etc.
Programas.- Esto es, las cantidades que cada dependencia podrá erogar en función de los programas que tenga a su cargo.
Subprogramas.- El rubro anterior podrá dividirse en subprogramas, las cantidades para uno y otro deberán especificarse.
Partidas.- Son asignaciones más concretas, cuya erogación está permitida y generalmente numerada, pero de la cual deberá informarse en la Cuenta Pública Anual. Corresponde a la SHCP autorizar las transferencias de partidas.
Planificación.- Con base en los planes socioeconómicos que se fijan a mediano plazo es posible que de manera recurrente en el Presupuesto de Egresos se señale la consecución de las metas fijadas en un Plan de esta naturaleza.
Anualidad.- El Presupuesto de Egresos tiene una vigencia anual, rige del 1º de enero al 31 de diciembre.
Previsión.- Esto significa que el Presupuesto de Egresos debe estar aprobado, promulgado y publicado antes de su entrada en vigor, para evitar la inactividad de la administración pública.
Periodicidad.- Este principio está íntimamente vinculado con la anualidad del Presupuesto. Significa que es un documento que tiene vigencia por tiempo determinado, el periodo financiero de un año y que para el siguiente año será necesaria la expedición de un nuevo presupuesto.
Claridad.- La claridad se refiere a que el Presupuesto sea entendible y pueda ser consultado por los servidores públicos y administradores sin ninguna complicación. En cierta medida este principio se cumple con el de especialidad al dejar perfectamente establecidos los conceptos que integran el presupuesto.
Es oportuno señalar aquí que es posible el establecimiento de partidas secretas, pues esto lo permite la Constitución en su artículo 74 fr. IV, pero las mismas deberán ser:
* Necesarias;
* Deberán contemplarse en el Presupuesto, y
* Serán empleadas por los secretarios mediante acuerdo escrito del Presidente de la República.
Publicidad.- El Presupuesto habrá de publicarse en el Diario Oficial de la Federación, para que surta los efectos correspondientes. También de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución, debe publicarse en el órgano oficial de publicidad de cada entidad federativa.
Exactitud.- Atañe a que las cantidades previstas correspondan a lo que el poder público necesitará para cumplir con sus atribuciones. Este principio hace referencia a lo que los economistas comúnmente señalan como presupuesto equilibrado, lo cual implica que lo recaudado deberá corresponderse con lo que se va a gastar.
Exclusividad.- La exclusividad en el caso de México, se refiere a que corresponde sólo a la Cámara de Diputados la aprobación del Presupuesto. Pero también tiene que ver con que en el Presupuesto, exclusivamente se detallarán los gastos del Estado y no de ninguna otra índole.
PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN Y APROBACIÓN
DEL PRESUPUESTO
La elaboración del Presupuesto de egresos implica una serie de estudios, cálculos, discusiones y procedimientos complejos. Una vez que el Estado ha fijado sus prioridades de gasto deberá cubrir los siguientes pasos para la elaboración y aprobación del Presupuesto.
1) El 15 de marzo de cada año la SHCP indicará a las dependencias y entidades involucradas, los lineamientos para la elaboración de los programas por incluirse en el Presupuesto a elaborar. En cada dependencia y entidad habrá una unidad encargada de programar.
2) El 15 de junio la propia SHCP señalará las políticas a seguir en los anteproyectos de Presupuesto.
3) El 20 de julio, las entidades y dependencias enviarán a la SHCP sus anteproyectos, los cuales serán discutidos y ajustados con esta Secretaría en los meses siguientes.
4) El 20 de octubre los proyectos definitivos serán nuevamente enviados a la SHCP en los que se habrán recogido los ajustes requeridos por la SHCP.
5) El 15 de noviembre el Secretario de Hacienda y Crédito Público comparecerá ante la Cámara de Diputados para presentar, por su conducto, la iniciativa de Presupuesto de Egresos de la Federación (artículo 74 fr. IV). Esta fecha puede ser del 15 de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando el Ejecutivo Federal inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83 constitucional (esto es, el 1º de diciembre).
6) Una vez presentada la iniciativa, ésta será discutida y, en su caso, aprobada en la Cámara de Diputados, para ello se seguirá el mismo procedimiento para su elaboración que cualquier otra ley.
7) El último paso será la promulgación y publicación, que como Decreto se haga del Presupuesto de Egresos por parte del Ejecutivo.
FASES DEL PRESUPUESTO
Una vez apuntado lo anterior podemos sostener que la elaboración y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación entraña dos etapas bien diferenciadas, que son:
A) ETAPA ADMINISTRATIVA, que va del 15 de marzo al 15 de noviembre salvo la excepción del artículo 83 constitucional.
B) ETAPA LEGISLATIVA, que va del 15 de noviembre al 31 de diciembre anterior al inicio de su vigencia.
EJECUCIÓN Y Tipos de control que recaen sobre el Presupuesto
Una vez que el Presupuesto ha sido aprobado, cada Poder Federal, cada Dependencia al igual que cada empresa paraestatal, incluidas en el Decreto de Presupuesto Federal de Egresos, ejercitará su propio presupuesto.
Control administrativo. En el aspecto administrativo son muy diversos los controles que se ejercen sobre el Presupuesto; algunos de éstos corresponde desarrollarlos a la SHCP, mientras que otros corren a cargo de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo.
En un primer momento el control administrativo del Presupuesto se efectúa mediante órganos internos de la propia Administración pública, conocidos con el nombre de Contralorías Internas. Son estas contralorías las encargadas de evaluar, contabilizar y controlar las erogaciones presupuestales de cada una de la Dependencias administrativas; dichas contralorías están coordinadas por la SHCP y en las mismas tiene también injerencia la la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, en los términos que le autoriza la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Con relación al llamado sector paraestatal, corresponde a las Secretarías o Departamentos cabeza de sector intervenir en el control del presupuesto.
Control legislativo o parlamentario
La revisión de la Cuenta Pública tiene como objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y si se ha dado cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas de gobierno.
El control del presupuesto que realiza el Poder legislativo lo ejerce a través de un órgano especializado conocido con el nombre de ENTIDAD DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN, que es un órgano técnico en el que se apoya la Cámara de Diputados para realizar la revisión de la Cuenta Pública del Gobierno Federal.
De esta manera, a partir del 1º de enero de 2000, la Contaduría Mayor de Hacienda desapareció para dar paso a dicha entidad, cuyo titular, hasta el 31 de diciembre de 2001, será el Contador Mayor de Hacienda, mismo que podrá ser ratificado para continuar en dicho encargo hasta completar el período de ocho años a que se refiere el artículo 79 constitucional.
Según indica el artículo 79 constitucional, tal entidad tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones.
COMPETENCIA
De manera genérica, y con base en el citado precepto constitucional, la entidad de fiscalización superior de la federación, tiene competencia para fiscalizar:
a) en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de lo entes públicos federales;
b) que dichos órganos hayan cumplido con los objetivos contenidos en los programas federales;
c) los recursos federales que ejerzan las entidades federativas y los municipios.
d) también tendrá la facultad de investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita de ingresos, egresos, manejo, custodia y aplicación de fondos o recursos federales, y
e) efectuar visitas domiciliarias únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, con sujeción a las leyes y formalidades establecidas para los cateos.
Por otra parte, corresponderá a la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades, v,gr. las acciones a que se refiere el Título Cuarto de la Constitución y presentar las denuncias y querellas penales pertinente.
Por último, reiteramos, corresponden al Congreso de la Unión aprobar los empréstitos y los pagos de la deuda nacional. Un empréstito es un contrato administrativo de préstamo o mutuo. En la práctica, esta atribución se ejerce cuando se aprueban montos máximos de endeudamiento. El hecho de que el Congreso de la Unión participe en este tipo de aprobaciones tiene la finalidad de controlar el grado de endeudamiento del país y la manera en que se solventarán las responsabilidades así contraídas. Los montos de endeudamiento deberán incluirse en la Ley de Ingresos. El Ejecutivo informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes que hubiera realizado.
Función de Control
Es conveniente empezar este apartado señalando que cuando nos referimos a esta facultad no aludimos a un procedimiento específico, sino que por el contrario creemos que el control parlamentario es una función que se ejerce través de todas las actividades parlamentarias. Si los parlamentos del siglo XIX fueron los grandes legisladores, los contemporáneos son --o están llamados a ser-- más que nada controladores. Incluso hemos observado, al tiempo que analizábamos la función presupuestaria, que muchos de sus aspectos tienen una íntima relación con la fiscalización, la vigilancia y, en consecuencia, el control del Ejecutivo y sus actividades.
Bajo las premisas antes citadas señalaremos a continuación sólo algunos de los instrumentos que nuestra Constitución regula como típicos de control del Legislativo sobre el Ejecutivo, y que fundamentalmente encontramos en el artículo 93 constitucional.
-- Este artículo establece, en su párrafo primero, la obligación de los secretarios de despacho y los jefes de los Departamentos Administrativos, luego de que se haya inaugurado el periodo de sesiones ordinarias para que comparezcan ante el Congreso a dar cuenta del estado que guardan sus respectivos ramos. En la práctica, este tipo de comparecencias suele darse en las Comisiones, el Secretario comparece y lee un informe de las actividades relativas a su área administrativa.
-- Por lo que toca a las comparecencias de determinados servidores públicos, debemos señalar que, además de la obligación antes señalada, el mismo precepto en su párrafo segundo establece que cualquiera de las Cámaras podrá citar, además de los funcionarios antes mencionados, al Procurador General de la República, a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales o de las empresas de participación estatal mayoritaria, para que informen cuándo se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos actividades.
Estas comparecencias se distinguen de las anteriores por ser una facultad de las Cámaras, es decir, son éstas las que deciden cuándo es necesaria la presencia de dichos funcionarios y así lo solicitan. Este tipo de comparecencias, como lo constata la práctica, tienen como finalidad que las cámaras reciban los informes necesarios de determinados servidores públicos y sucesivamente les interroguen sobre sus actividades. Como puede inferirse, entendemos que estas comparecencias sugieren una participación más activa de los legisladores.
Finalmente, el párrafo tercero de artículo 93 faculta a las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad si se trata de los senadores, para integrar comisiones que investiguen el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de dichas indagaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo Federal.
III. El Juicio Político
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a) Procedencia del juicio político
Es procedente el juicio político cuando los actos u omisiones de los servidores públicos señalados por el artículo 110 de la Constitución redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho (Art. 6 de la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos, en adelante LFRSP). Es oportuno dejar claro que no procede el juicio político por la mera expresión de ideas (Art. 7 LFRSP).
b) Actos que lo motivan
Los actos que puede motivar el ejercicio del juicio político son aquellos que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho y que la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos enumera de la siguiente manera:
- El ataque a las instituciones democráticas;
- El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
- Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales;
- El ataque a la libertad de sufragio;
- La usurpación de atribuciones;
- Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;
- Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y
- Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la administración publica federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal. (Art. 7 LFRSP).
Asimismo, los gobernadores de los estados, los diputados de las legislaturas locales y los magistrados de los tribunales superiores de justicia locales podrán ser sujetos de juicio político por violaciones graves a la Constitución General de la República, a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales (Art. 5 LFRSP).
Corresponde al Congreso de la Unión valorar la existencia y gravedad de los actos u omisiones. Cuando éstos tengan carácter delictuoso se formulará la declaración de procedencia y se estará a lo dispuesto por la legislación penal.
c) Promovente
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad, podrá formular por escrito denuncia contra un servidor publico ante la Cámara de diputados por las conductas antes señaladas.
La denuncia deberá estar apoyada en pruebas documentales o elementos probatorios suficientes para establecer la existencia de la infracción y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del denunciado. En caso de que el denunciante no pudiera aportar dichas pruebas por encontrarse estas en posesión de una autoridad, la subcomisión de examen previo, ante el señalamiento del denunciante, podrá solicitarlas para los efectos conducentes. Las denuncias anónimas no producirán ningún efecto.
El juicio político sólo podrá iniciarse durante el tiempo en que el servidor público desempeñe su empleo, cargo o comisión, y dentro de un año después de la conclusión de sus funciones.
Las sanciones respectivas se aplicarán en un plazo no mayor de un año, a partir de iniciado el procedimiento (Art. 9o LFRSP).
INSTANCIA ANTE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
La Cámara de Diputados sustanciará el procedimiento relativo al juicio político, actuando como órgano instructor y de acusación, y la Cámara de Senadores fungirá como Jurado de sentencia.
La Cámara de Diputados sustanciará el procedimiento de juicio político por conducto de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia, quienes al momento de su instalación designarán a cinco miembros de cada una de ellas para que en unión de sus presidentes y un secretario por cada comisión, integren la subcomisión de examen previo de denuncias de juicios políticos que tendrá competencia exclusiva en esta materia (Art. 10 LFRSP).
1) El escrito de denuncia se deberá presentar ante la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados y ratificarse ante ella dentro de los tres días naturales siguientes a su presentación. Y dentro de los tres días naturales siguientes a la ratificación de la denuncia, la sección informará al denunciado sobre la materia de la denuncia, haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá a su elección, comparecer o informar por escrito, dentro de los siete días naturales siguientes a la notificación (Art. 13 LFRSP).
2) Una vez ratificado el escrito, la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados lo turnará a la subcomisión de examen previo de las comisiones unidas de gobernación y puntos constitucionales y de justicia, para la tramitación correspondiente. La Oficialía Mayor deberá dar cuenta de dicho turno a cada una de las coordinaciones de los grupos parlamentarios representados en la Cámara de Diputados.
3) La subcomisión de examen previo procederá, en un plazo no mayor a treinta días hábiles, a determinar si el denunciado se encuentra entre los servidores públicos a que se refiere la ley, así como si la denuncia contiene elementos de prueba que justifiquen que la conducta atribuida corresponde a las enumeradas en la propia ley, y si los propios elementos de prueba permiten presumir la existencia de la infracción y la probable responsabilidad del denunciado y entonces, amerita la incoación del procedimiento. En caso contrario la subcomisión desechará de plano la denuncia presentada.
En el supuesto de que se presenten pruebas supervinientes, la subcomisión de examen previo podrá volver a analizar la denuncia que ya hubiese desechado por insuficiencia de pruebas.
4) La resolución que dicte la subcomisión de examen previo, desechando una denuncia, podrá revisarse por el pleno de las comisiones unidas a petición de cualquiera de los presidentes de las comisiones o a solicitud, de cuando menos, el diez por ciento de los diputados integrantes de ambas comisiones.
5) La resolución que dicte la subcomisión de examen previo declarando procedente la denuncia, será remitida al pleno de las comisiones unidas de gobernación y puntos constitucionales y de justicia para efecto de formular la resolución correspondiente y ordenar se turne a la sección instructora de la Cámara (Art. 12 de LFRSP).
6) La sección instructora practicará todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho materia de aquélla; estableciendo las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya tenido el servidor público denunciado (Art. 13 LFRSP).
Para tales efectos la sección instructora abrirá un periodo de prueba de 30 días naturales dentro del cual recibirá las pruebas que ofrezcan el denunciante y el servidor publico, así como las que la propia sección estime necesaria.
Si al concluir el plazo señalado no hubiese sido posible recibir las pruebas ofrecidas oportunamente, o es preciso allegarse otras, la sección instructora podrá ampliarlo en la medida que resulte estrictamente necesario.
En todo caso, la sección instructora calificará la pertinencia de las pruebas, desechándose las que a su juicio sean improcedentes (Art. 14 LFRSP).
7) Terminada la instrucción del procedimiento, se pondrá el expediente a la vista del denunciante, por un plazo de tres días naturales, y por otros tantos a la del servidor publico y sus defensores, a fin de que tomen los datos que requieran para formular alegatos, que deberán presentar por escrito dentro de los seis días naturales siguientes a la conclusión del segundo plazo mencionado. (Art. 15 LFRSP).
Transcurrido el plazo para la presentación de alegatos, se hayan o no entregado éstos, la sección instructora formulará sus conclusiones en vista de las constancias del procedimiento. Para este efecto analizará clara y metódicamente la conducta o los hechos imputados y hará las consideraciones jurídicas que procedan para justificar, en su caso, la conclusión o la continuación del procedimiento. (Art. 16 LFRSP).Contenido de las conclusiones
A) Si de las constancias del procedimiento se desprende la inocencia del encausado, las conclusiones de la sección instructora terminarán proponiendo que se declare que no ha lugar a proceder en su contra por la conducta o el hecho materia de denuncia, que dio origen al procedimiento.
B) Si de las constancias se desprende la responsabilidad del servidor público, las conclusiones terminaran proponiendo la aprobación de lo siguiente:
Que esté legalmente comprobada la conducta o el hecho materia de la denuncia;
Que se encuentra acreditada la responsabilidad del encausado;
La sanción que deba imponerse de acuerdo con el artículo 8o. de la LFRSP.
Que en caso de ser aprobadas las conclusiones, se envíe la declaración correspondiente a la Cámara de Senadores, en concepto de acusación, para los efectos legales respectivos (Art. 17 LFRSP).
La sección instructora deberá practicar todas las diligencias y formular sus conclusiones hasta entregarlas a los secretarios de la Cámara dentro del plazo de sesenta días naturales, contado desde el día siguiente a la fecha en que se le haya turnado la denuncia, a no ser que por causa razonable y fundada se encuentre impedida para hacerlo. En este caso podrá solicitar de la cámara que se amplíe el plazo por el tiempo indispensable para perfeccionar la instrucción. El nuevo plazo que se conceda no excederá de quince días.
Estos plazos deberán quedar comprendidos dentro del periodo ordinario de sesiones de la Cámara o bien dentro del siguiente ordinario o extraordinario que se convoque (Art. 19 LFRSP).
9) AUDIENCIA. Una vez emitidas sus conclusiones la sección instructora las entregará a los secretarios de la Cámara de Diputados para que den cuenta al Presidente de la misma, quien anunciará que dicha Cámara debe reunirse y resolver sobre la imputación, dentro de los tres días naturales siguientes, lo que harán saber los secretarios al denunciante y al servidor publico denunciado, para que aquél se presente por sí y éste lo haga personalmente, asistido de su defensor, a fin de que aleguen lo que convenga a sus derechos (Art. 18 LFRSP).
En dicha audiencia la Cámara de Diputados se erigirá en órgano de acusación, previa declaración de su Presidente. En seguida la Secretaría dará lectura a las constancias procedimentales o a una síntesis que contenga los puntos sustanciales de éstas, así como a las conclusiones de la sección instructora. Acto continuo se concederá la palabra al denunciante y en seguida al servidor publico o a su defensor, o a ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que convenga a sus derechos.
El denunciante podrá replicar y, si lo hiciere, el imputado y su defensor podrán hacer uso de la palabra en último término.
Retirados el denunciante, el servidor público y su defensor, se procederá a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la sección instructora (Art. 20 LFRSP).
10) RESOLUCIÓN. Si la Cámara de Diputados resolviese que no procede acusar al servidor público, éste continuará en el ejercicio de su cargo.
En caso contrario, se le pondrá a disposición de la Cámara de Senadores, a la que se remitirá la acusación, designándose una comisión de tres diputados para que la sostengan ante el Senado (Art. 21 LFRSP).
PROCEDIMIENTO EN LA CÁMARA DE SENADORES
1) Recibida la acusación en la Cámara de Senadores, ésta la turnará a la Sección de enjuiciamiento, la que emplazará a la Comisión de diputados encargada de la acusación, al acusado y a su defensor, para que presenten por escrito sus alegatos dentro de los cinco días naturales siguientes al emplazamiento (Art. 22 LFRSP).
2) Transcurrido el plazo anterior, con alegatos o sin ellos, la sección de enjuiciamiento de la Cámara de Senadores formulará sus conclusiones en vista de las consideraciones hechas en la acusación y en los alegatos formulados, en su caso, proponiendo la sanción que en su concepto deba imponerse al servidor público y expresando los preceptos legales en que se funde.
La sección podrá escuchar directamente a la Comisión de diputados que sostienen la acusación y al acusado y su defensor, si así lo estima conveniente la misma sección o si lo solicitan los interesados. Asimismo, la sección podrá disponer la práctica de otras diligencias que considere necesarias para integrar sus propias conclusiones.
Emitidas las conclusiones, la sección las entregará a la Secretaría de la Cámara de Senadores (Art. 23 LFRSP).
3) Recibidas las conclusiones por la Secretaría de la Cámara, su presidente anunciará que debe erigirse en Jurado de Sentencia, dentro de las 24 horas siguientes a la entrega de dichas conclusiones, precediendo la Secretaría a citar a la Comisión de diputados, al acusado y a su defensor.
4) A la hora señalada para la Audiencia, el Presidente de la Cámara de Senadores la declarará erigida en jurado de sentencia y procederá de conformidad con las siguientes normas:
- La Secretaria dará lectura a las conclusiones formuladas por la sección de enjuiciamiento;
- Acto continuo, se concederá la palabra a la Comisión de diputados, al servidor publico y su defensor,
- Retirados el servidor público y su defensor, y permaneciendo los diputados en la sesión se procederá a discutir y a votar las conclusiones y se procederá a la aprobación de los puntos de acuerdo que en ellas se contengan; el presidente hará la declaratoria que corresponda.
Por lo que toca a gobernadores, diputados a las legislaturas locales y Magistrados de tribunales superiores de justicia de los estados, la Cámara de Senadores se erigirá en Jurado de Sentencia dentro de los tres días naturales siguientes a las recepciones de las conclusiones. En este caso, la sentencia que se dicte tendrá efectos declarativos y la misma se comunicará a la legislatura local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda (Art. 24 LFRSP).
IV. La Declaración de Procedencia
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La Declaración de procedencia está vinculada a la materia penal, esto es, a los ilícitos que de esta naturaleza puedan cometer los servidores que establece el artículo 111 de la Constitución. Este proceso parlamentario era conocido en la práctica como desafuero. Hay que señalar, desde este momento, que tal declaración se desarrolla exclusivamente en la Cámara de Diputados.
A) Cuando se presente denuncia o querella por particulares o requerimiento del Ministerio Público cumplidos los requisitos procedimentales respectivos para el ejercicio de la acción penal, a fin de que pueda procederse penalmente en contra de algunos de los servidores públicos a que se refiere el primer párrafo del artículo 111 de la Constitución General de la República, se actuará en lo pertinente de acuerdo con el procedimiento en materia de juicio político ante la Cámara de Diputados.
Para tales efectos la sección deberá rendir su dictamen en un plazo de sesenta días hábiles, salvo que fuese necesario disponer de más tiempo, a criterio de la sección. En este caso se observarán las normas acerca de ampliación de plazos para la recepción de pruebas en el procedimiento referente al Juicio Político. Esto es, si al concluir el plazo señalado no hubiese sido posible rendir su dictamen podrá ampliarlo en la medida que resulte estrictamente necesario (Art. 14, párrafo segundo LFRSP).
La sección instructora practicará todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado, así como la subsistencia del fuero constitucional cuya remoción se solicita.
Concluida esta averiguación, la sección dictaminará si ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado.
B) Si a juicio de la sección, la imputación fuese notoriamente improcedente, lo hará saber de inmediato a la Cámara, para que resuelva si se continúa o desecha, sin perjuicio de reanudar el procedimiento si posteriormente aparecen motivos que lo justifiquen (Art. 25 LFRSP).
C) Dada cuenta del dictamen correspondiente, el presidente de la Cámara anunciará que debe erigirse en Jurado de Procedencia al día siguiente a la fecha en que se hubiese depositado el dictamen, haciéndolo saber al inculpado y a su defensor, así como al denunciante, al querellante o al Ministerio Público, en su caso (Art. 26 LFRSP).
D) AUDIENCIA. El día designado, previa declaración al Presidente de la Cámara, conocerá la asamblea del dictamen que la sección le presente y actuará en los mismos términos previstos por el artículo 20 en materia de Juicio Político (Art. 27 LFRSP). Esto es, en dicha audiencia y una vez que la Cámara de Diputados se erijá en Jurado de Procedencia. En seguida la Secretaría dará lectura a las constancias procedimentales o a una síntesis que contenga los puntos sustanciales de éstas, así como a las conclusiones de la sección instructora. Acto continuo se concederá la palabra al denunciante, al querellante o al Ministerio Público y en seguida al inculpado o a su defensor, o a ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que convenga a sus derechos.
El denunciante podrá replicar, y si lo hiciere, el inculpado y su defensor podrán hacer uso de la palabra en último término.
Retirados el denunciante y/o querellante, el Ministerio Público, el inculpado y su defensor, se procederá a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la sección instructora (Art. 20 LFRSP).
E) Si la Cámara de Diputados declara que ha lugar a proceder contra el inculpado, éste quedará inmediatamente separado de su empleo, cargo o comisión y sujeto a la jurisdicción de los tribunales competentes.
F) En caso negativo, no habrá lugar a procedimiento ulterior mientras subsista el fuero, pero tal declaración no será obstáculo para que el procedimiento continúe su curso cuando el servidor público haya concluido el desempeño de su empleo, cargo o comisión.
G) Por lo que toca a gobernadores, diputados a las legislaturas locales y Magistrados de los tribunales superiores de justicia de los estados a quienes se les hubiere atribuido la comisión de delitos federales, la declaración de procedencia que al efecto dicte la Cámara de diputados, se remitirá a la legislatura local respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado a disposición del Ministerio Público federal o del órgano jurisdiccional respectivo (Art. 28 LFRSP).
H) Cuando se siga proceso penal a un servidor publico de los mencionados en el artículo 111 constitucional, sin haberse satisfecho el procedimiento al que se refieren los artículos anteriores, la Secretaría de la misma Cámara o de la comisión permanente librará oficio al juez o tribunal que conozca de la causa, a fin de que suspenda el procedimiento en tanto se plantea y resuelve si ha lugar a proceder (Art. 29 LFRSP).
V. Remoción del Jefe de Gobierno del Distrito Federal
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Según lo señala la Constitución en su artículo 76 en su fracción IX, es facultad exclusiva de la Cámara de Senadores: Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los términos previstos en la Constitución.
Por su parte el artículo 122 Base Quinta inciso F, constitucional señala: La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, o en sus recesos, la Comisión Permanente, podrá remover al Jefe de Gobierno del Distrito Federal por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal. La solicitud de remoción deberá ser presentada por la mitad de los miembros de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso.
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá ser removido de su cargo por la Cámara de Senadores, o en sus recesos por la Comisión Permanente, por causas graves que afecten las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal. La solicitud de remoción deberá ser presentada por la mitad de los miembros de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (Art. 27 Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en adelante EGDF).
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Presidente de la República o la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, harán del conocimiento de la Cámara de Senadores o, en su caso, de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, la presunta existencia de causas graves que afecten sus relaciones con el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o el orden público en el mismo, para efectos de la remoción (Art. 28 EGDF).
Para tales efectos, será necesario que las comunicaciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o de la Cámara de Diputados sean presentadas por la mayoría de sus miembros, a fin de que sean tomadas en cuenta por el Senado de la República, o en su caso, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
Las comunicaciones deberán expresar los hechos que se estime afecten o hayan afectado las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público en el Distrito Federal, así como las disposiciones jurídicas que se considere fueron contravenidas o incumplidas (Art. 64 EGDF).
Son causas graves para la remoción del Jefe de Gobierno del Distrito Federal las siguientes:
Invadir de manera reiterada y sistemática la esfera de competencia de los Poderes de la Unión;
Abstenerse de ejecutar en forma reiterada y sistemática, o incurrir en contravención de actos legislativos, jurisdiccionales y administrativos que dicten los Poderes de la Unión;
No brindar la debida protección a las instalaciones y depositarios de los Poderes Federales, cuando haya sido requerido para ello;
Utilizar la fuerza pública fuera de las facultades de dirección que en materia de seguridad pública le corresponden, afectando el orden público; y
Las demás que determinen otras disposiciones legales y que afecten gravemente las relaciones con los Poderes de la Unión o el orden público (Art. 66 EGDF).
La comisión de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión que conozca de la solicitud de remoción dará vista al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, para que en el término de diez días manifieste lo que a su derecho convenga y ofrezca las pruebas que estime pertinentes, debiendo dicha comisión formular el dictamen respectivo dentro de los diez días siguientes. El Jefe de Gobierno podrá acudir ante el Pleno del órgano respectivo.
La remoción será acordada por la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente del Congreso de la Unión (Art. 65 EGDF).
En caso de remoción del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, corresponde a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, nombrar a propuesta del Presidente de la Rep
